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工程造價(jià)“注水”原因和對策分析

發(fā)布時(shí)間:2020-09-18 15:26
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政府投資審計轉型之要，重在強化監督。從傳統的單一工程造價(jià)審計向全過(guò)程審計轉變過(guò)程中，既要充分發(fā)揮工程造價(jià)審計監督“壓艙石”作用，更要從規范行業(yè)管理，完善體制機制上通堵點(diǎn)、聯(lián)斷點(diǎn)、解難點(diǎn)，堅持發(fā)現問(wèn)題與解決問(wèn)題相統一，解決問(wèn)題和促進(jìn)發(fā)展相統一，促進(jìn)政府投資工程項目健康發(fā)展。
一、工程造價(jià)“注水”的主要表現形式
工程造價(jià)“注水”是指施工企業(yè)通過(guò)各種方法增加工程造價(jià)的行為，其主要受企業(yè)追求利潤最大化這一根本動(dòng)力驅使，由于其信息不對稱(chēng)、違法成本低、監管漏洞大等原因，造成“注水”現象屢禁不止，幾乎所有的工程項目都會(huì )采取一種或多種方法來(lái)獲得更多利益。主要有以下五種表現形式:
一是通過(guò)虛增工程量多計工程款。新建道路工程項目采取虛增道路面積、管道長(cháng)度、擋土墻鋼筋等工程量多計工程款;改造道路工程項目采取虛增土方、雨污水管等工程量多計工程款;綠化工程觸采取虛增綠化、檢查井等工程量多計工程款;市政道路配套工程采取虛增道路、綠化、土方等工程量多計工程款。此種方式最常見(jiàn)，工程表面已做，但總是“缺斤少兩”，需要實(shí)地勘測辯真假。
二是通過(guò)虛假簽證方式多計工程款。主要是施工單位編制虛假簽證、監理單位未認真把關(guān)，甚至施工單位和監理單位串通編制虛假簽證，多計工程結算價(jià)款。如某施工單位通過(guò)辦理虛假工程量簽證，將實(shí)際外運距離5公里的土方按外運12公里計價(jià)，將不足1米厚的碎石工程量按2.4米計價(jià)，虛報多計工程款。
三是采取高套定額價(jià)格多計工程款。主要是施工單位通過(guò)套用價(jià)格高的工程消耗量定額或抬高材料價(jià)格多計工程款。如某學(xué)校項目高套混凝土、運距、管道接口定額等方式多計工程款;高套各類(lèi)材料價(jià)格多計工程款。
四是違背合同及計價(jià)規范多計工程款。某工程未按合同約定總價(jià)下浮，稅費等未按計價(jià)規范執行，違規計取利潤和規費等方式多計工程款。
五是虛報其他成本費用。施工單位將已由建設單位承擔的費用計入工程價(jià)款，如項目建設管理費、技術(shù)服務(wù)費、基本預備費或建設期貸款利息等，從而提高工程造價(jià)。
二、工程造價(jià)失實(shí)的主要原因
一是項目管理存在信息“孤島”現象，立體監督網(wǎng)絡(luò )尚不完善。
當前，對政府投資項目負有管理監督職責的財政、發(fā)改、規劃、住建、公共資源交易等部門(mén)在各自職權范圍內，履行相應環(huán)節的審批、管理、監督職能，各自建有相應的信息數據平臺，由于未建立數據關(guān)聯(lián)通道，這些平臺相互獨立，各自“閉環(huán)”，如同信息“孤島”。
同一項目在不同部門(mén)的平臺中的項目名稱(chēng)、項目?jì)热�、項目編號、投資額等基本信息不統一，以及相關(guān)審批、執法、監督、處理等信息不對稱(chēng)，極易形成“九龍治水，各管一攤”的局面，這既不利于發(fā)揮監管合力和構建立體化的監督網(wǎng)絡(luò )，增加了溝通成本，降低了辦事效率，還容易被施工單位等“鉆空子”。
二是虛增造價(jià)行為追責問(wèn)責難，惡意“注水”行為成本低。
一方面，在單一的工程造價(jià)審計模式下，建設單位以審計機關(guān)出具的報告作為結算工程款依據，即使施工單位存在惡意“注水”行為，但由于未造成實(shí)際損失結果，難以對其進(jìn)行追責或處罰;另一方面，現有法律法規并未規定工程結算造價(jià)文件需要由相應資質(zhì)的造價(jià)咨詢(xún)機構或造價(jià)師簽章，審計機關(guān)對惡意“注水”的造價(jià)編制機構或人員難以追責問(wèn)責。
三是施工單位抱有僥幸心理，造價(jià)咨詢(xún)機構能力參差不齊。
一些施工單位抱著(zhù)“造價(jià)報高一點(diǎn)又沒(méi)有法律責任，發(fā)現了無(wú)非少賺一點(diǎn)，沒(méi)發(fā)現就賺到了”的僥幸心理，肆意往工程造價(jià)里“注水”;一些施工單位為節省成本，聘請資質(zhì)能力欠缺的工程咨詢(xún)機構及人員閉門(mén)造車(chē)，編制的工程結算文件脫離項目實(shí)際;有些中介機構及人員缺乏職業(yè)操守，將行業(yè)計價(jià)規范拋諸腦后，全憑委托人說(shuō)多少就是多少，將未施工的內容計入工程造價(jià)，將不應辦理簽證的事項辦理簽證，將低品質(zhì)材料按高品質(zhì)材料計價(jià)，將簡(jiǎn)單的工序按復雜工序計價(jià)等等，這些是造成政府投資項目造價(jià)失實(shí)的直接原因。
四是建設施工現場(chǎng)把關(guān)不嚴，監理等單位履職不到位。
在建設項目中，監理應代表建設單位履行項目質(zhì)量、安全、計量等管理職能，但目前普遍存在的問(wèn)題是，監理單位往往派駐一兩個(gè)現場(chǎng)監理管理幾個(gè)甚至數十個(gè)現場(chǎng)，監理人員不認真記錄監理日志甚至照搬照抄施工單位施工日志，而且對施工過(guò)程不按規范記錄、對隱蔽工程不按規定現場(chǎng)旁站、對施工單位申報的簽證不實(shí)地復核、對工程進(jìn)度款不審核把關(guān)等問(wèn)題普遍存在，造成工程造價(jià)結算依據失實(shí)。
五是建設單位存在“甩手掌柜”心態(tài)，管理主體責任缺位。
政府投資項目普遍存在違反招投標程序、先開(kāi)工后簽訂合同、合同計價(jià)方式不明確等問(wèn)題，為施工單位虛增造價(jià)留下了空間。加上部分建設單位內部未建立審查稽核機制，未嚴格按規定履行工程造價(jià)審核主體責任，建設程序不規范和內部監督缺位是造成工程結算造價(jià)失實(shí)的重要原因。
三、對策建議
一是打破信息“孤島”，構建項目監管“一張網(wǎng)”。
要打破部門(mén)間信息“孤島”，一方面要充分發(fā)揮大數據平臺優(yōu)勢，盡快組織市大數據局及相關(guān)部門(mén)研究制定投資項目在線(xiàn)審批監管平臺數據對接方案，進(jìn)一步明確項目代碼規則、代碼錄入方式、完善數據接口、確定數據規范等等，以項目統一代碼作為項目唯一身份，進(jìn)行后續的審批、建設、監管業(yè)務(wù)，各相關(guān)部門(mén)必須將項目統一代碼錄入各自的信息管理系統中，使之貫穿項目審批和實(shí)施的全過(guò)程。
同時(shí)，通過(guò)完善數據接口，明確數據規范化范圍，使項目招投標、合同簽訂、規劃、施工許可、竣工驗收、監督檢查、行政處理處罰等信息統一集中到項目審批管理系統中，最終實(shí)現部門(mén)間信息互聯(lián)互通。
另一方面，要充分發(fā)揮反腐敗協(xié)調機制優(yōu)勢，打通紀檢監察、巡視巡察與審計監督的信息互通渠道，重點(diǎn)關(guān)注違紀違規案件中可能存在的工程造價(jià)注水問(wèn)題，以及政府投資項目違規建設背后可能存在的利益輸送問(wèn)題，形成“巡審結合”的監督合力，完善立體監督網(wǎng)絡(luò )體系。
二是完善內審機制，強化自身功能“免疫力”。
對于資源富集、資金密集、項目集中的部門(mén)和單位，要盡快成立內部審計機構，配備專(zhuān)職審計人員，加強年度內部審計工作計劃與審計部門(mén)審計項目計劃的銜接，對內部審計報告、問(wèn)題整改等及時(shí)報審計部門(mén)備案。
審計部門(mén)采取“以審代訓”的方式，邀請內審人員參與審計部門(mén)審計項目任務(wù)，提升內審人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，強化建設單位自身“免疫”功能，進(jìn)一步壓實(shí)建設單位工程管理和造價(jià)審核主體責任，把好項目建設第一道“關(guān)口”。
三是嚴明合同責任，促進(jìn)中介服務(wù)提質(zhì)量。
設計、檢測、監理、造價(jià)等社會(huì )中介機構是政府投資項目必不可少的參與主體，其服務(wù)質(zhì)量高低對工程建設質(zhì)量和投資效益影響甚大，各相關(guān)部門(mén)尤其是建設單位應嚴格落實(shí)合同和相關(guān)法律法規規定，在合同中對相關(guān)服務(wù)質(zhì)量和標準予以明確，并規定服務(wù)質(zhì)量不達標的責任，對服務(wù)質(zhì)量差、履職盡責不力甚至失職瀆職造成嚴重后果的中介機構依法依規予以處理，還可通過(guò)在招標文件中明確或施工合同中約定結算造價(jià)失實(shí)的認定辦法，以及造價(jià)誤差率超過(guò)一定范圍時(shí)的違約責任，督促社會(huì )中介增強契約意識，提高服務(wù)質(zhì)量。
四是加強項目審計，從嚴管好各自“責任田”。
要處理好建設單位主體責任與審計部門(mén)監督責任的關(guān)系，管好各自的“責任田。”在督促建設單位履行好工程管理和造價(jià)審核主體責任的同時(shí)，審計部門(mén)著(zhù)重履行好監督責任，按照分類(lèi)分層審計要求，加大對規模以上重點(diǎn)項目竣工預決算審計力度，對建設程序、征地拆遷、項目進(jìn)度、工程結算、項目績(jì)效等實(shí)施全過(guò)程審計監督。
對規模以下的建設項目，主要由建設單位內審機構或委托第三方中介機構實(shí)施審計，審計部門(mén)每年根據情況選擇一定數量的項目納入年度審計計劃，一并對第三方中介機構出具的結論進(jìn)行復審，構建完善社會(huì )審計、內部審計、國家審計三位一體監督格局。
五是加強聯(lián)合懲戒，建立失信記錄“黑名單”。
為嚴格控制政府投資項目建設規模和投資，提高施工單位、相關(guān)中介機構惡意“注水”等失信行為成本，建議相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)結合社會(huì )中介機構庫管理和建筑行業(yè)誠信信息庫建設，在紅黑名單基礎上建立政府投資項目不良行為記錄“黑名單”，對施工單位虛報工程量、以次充好等惡意注水、監理單位不履職盡責、造價(jià)咨詢(xún)機構審核把關(guān)不力等行為，考慮將其單位和直接責任人納入失信名單，禁止其一段時(shí)間內承接政府投資項目，構建“一處失信、處處受限”的聯(lián)合懲戒機制。
關(guān)鍵詞：工程造價(jià),注水,原因,對策,分析,政府,投資,審計,轉型,重
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