政策嚴控之下 PPP項目該如何做？

昨日，據明樹(shù)數據統計，自財辦金[2017]92號文發(fā)布之日至2018年07月24日，全國PPP綜合信息平臺退庫項目共計4996項。目前仍有個(gè)別省份未全部公布，清理工作還在繼續，同時(shí)發(fā)改委PPP項目庫的核查工作也已經(jīng)啟動(dòng)。其中，吉林省、四川省、宿州市、青海省四個(gè)地區已經(jīng)發(fā)布響應文件，對國家及各級發(fā)改委PPP項目庫入庫項目進(jìn)行全面規范核查。 

全國進(jìn)行PPP規范工作自從2017年下半年開(kāi)始，已經(jīng)進(jìn)行了一年的時(shí)間，各種政策紛紛出臺也讓市場(chǎng)有了不一樣的聲音。 

前段時(shí)間，有消息稱(chēng)，中國政府力推多年的棚改政策開(kāi)始收緊。其原因在于“決策層對多年棚改政策造成的地方政府隱性債務(wù)的擔憂(yōu)。”

對于地方政府債務(wù)風(fēng)險的防范，在近幾年已經(jīng)從頻繁出臺的政府政策上有明確顯示，也運用各種措施進(jìn)行嚴控，這種越發(fā)嚴格的勢頭是從2017年開(kāi)始的。尤其是2017年5月，財政部六部委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號） ，明確規定“嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類(lèi)投資基金等方式違法違規變相舉債”，這是政策嚴控的重要標志。

總體來(lái)說(shuō)是，中央不為地方債兜底，地方政府不為社會(huì )投資方兜底。這種基調以及相關(guān)部門(mén)防控風(fēng)險的舉措，讓市場(chǎng)也出現了PPP被叫停等各種質(zhì)疑聲音。

7月初，財政部PPP中心副主任韓斌發(fā)文《正確認識當前的PPP工作》，給予明確解讀，之前的舉措“意在正本清源，為PPP繼續往前走打牢基礎”，而不是停下來(lái)，并把“支持融資創(chuàng )新”作為實(shí)現PPP提質(zhì)增效的方式之一。 

地方債問(wèn)題受到關(guān)注也并不是去年才開(kāi)始。“地方債問(wèn)題可以被認為是PPP模式的催生劑，應當將地方債和PPP的密切關(guān)聯(lián)放在一定歷史環(huán)境下進(jìn)行審視。”財政部PPP入庫專(zhuān)家曹珊如是認為。

經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)之后，地方財政收入放緩。地方債風(fēng)險日益嚴重之下，“維持基建投資規模和控制地方債務(wù)成了硬幣的兩面。”財政部、發(fā)改委及相關(guān)部委密集出臺了大量推廣PPP模式的政策性文件，將PPP模式提升到了國家戰略的高度。

2014年開(kāi)始，國內基本形成了PPP發(fā)展的大局面。但在推廣PPP模式過(guò)程中，出現了變相融資、政府兜底、重建設、輕運營(yíng)等現象，導致PPP出現了支出責任固化、支出上限虛化、運營(yíng)內容淡化、適用范圍泛化和資本金空心化等問(wèn)題，進(jìn)而加劇了地方政府債務(wù)風(fēng)險。

2017年下半年，相關(guān)主管部門(mén)開(kāi)始頻繁出臺文件對PPP項目進(jìn)行規范，以過(guò)濾掉那些倉促上馬、前期論證不嚴謹和不充分的項目。財政部政府和社會(huì )資本合作中心主任焦小平認為，“在全國范圍內開(kāi)展PPP項目庫集中清理，主要目的是及時(shí)糾正PPP泛化濫用現象，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決斬斷隱性債務(wù)風(fēng)險源。”

但一系列組合拳打下來(lái)，給人的感覺(jué)是要非常嚴厲地控制風(fēng)險。同時(shí)，各種說(shuō)法喧囂甚上，業(yè)內對PPP的發(fā)展也出現了觀(guān)望遲疑。 

山西省PPP促進(jìn)會(huì )理事長(cháng)常錦全在被采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，“嚴控地方債務(wù)風(fēng)險并不意味著(zhù)PPP不能做了，PPP模式不適時(shí)宜了，恰恰是對當前片面理解PPP、錯誤認識PPP、錯誤推進(jìn)PPP的思想和行為的糾偏，而是對人們視PPP為單純的融資手段這一觀(guān)念的修正。”

在此前提之下，著(zhù)名經(jīng)濟學(xué)家賈康提醒需防止“從一個(gè)極端走到另外一個(gè)極端”，由此導致把一切試錯空間、創(chuàng )新空間都封死的局面，“這可不是貫徹中央的精神實(shí)質(zhì)，這是走偏”。對于化解與PPP相關(guān)的過(guò)度和隱性負債的問(wèn)題，他曾在多個(gè)場(chǎng)合強調，“疏堵結合，堵不如疏”的觀(guān)點(diǎn)，能夠以疏得以解決的問(wèn)題，就不必一味地堵。

他認為，“應該注意風(fēng)險防范,但不要又走到另外一個(gè)極端,管理不能總是矯枉過(guò)正�，F在地方層面上,普遍反映的就是禁忌太多,不作為反而不會(huì )有麻煩,沒(méi)有創(chuàng )新的氛圍,一切從緊,一動(dòng)也不敢動(dòng)。”否則，過(guò)于固化會(huì )妨礙PPP的創(chuàng )新發(fā)展。 

7月初，韓斌提出六大措施促進(jìn)PPP高質(zhì)量發(fā)展，包括繼續完善制度體系、深化財政管理、加強市場(chǎng)建設、健全PPP項目回報機制、支持融資創(chuàng )新、優(yōu)化信息平臺。其中，融資創(chuàng )新是“既要防范金融風(fēng)險，同時(shí)也要加大項目融資創(chuàng )新的力度，不僅是為了PPP項目本身，而且通過(guò)PPP促進(jìn)金融領(lǐng)域創(chuàng )新。”

對于PPP資產(chǎn)負債表的問(wèn)題，賈康認為“必須承認PPP投融資產(chǎn)生的負債……在這方面，絕對不應陷入極端化思維，說(shuō)地方政府做PPP不應增加任何的負債，不可能，就是至少要把或有負債這個(gè)事情說(shuō)清楚，大家才能更有信心，才能更實(shí)事求是地處理PPP項目整個(gè)生命周期里的負債風(fēng)險防范問(wèn)題，使之得到更好的相關(guān)會(huì )計管理規則的匹配。”

近來(lái)，已經(jīng)有相關(guān)消息稱(chēng)，在一場(chǎng)摸清地方隱性債務(wù)規模、嚴控隱性債務(wù)增量的“風(fēng)暴”下，政策層面也將有新舉措，其中包含了隱性債務(wù)認定、化解等內容。多位財稅專(zhuān)家認為，化解隱性債務(wù)不可操之過(guò)急。多年積累的隱性債務(wù)不是短期能化解的，在化解存量中不要一刀切、一陣風(fēng)，不要層層加碼提前還款、急于求成。

天津理工大學(xué)公共項目與工程造價(jià)研究所所長(cháng)尹貽林教授表示，現在PPP遇冷只是暫時(shí)，預計未來(lái)6-12月將會(huì )進(jìn)入回升期，這是正�，F象，規范后的PPP項目將進(jìn)入穩定發(fā)展狀態(tài)。