專(zhuān)家分享 | 著(zhù)名經(jīng)濟學(xué)家賈康先生演講——PPP：制度供給的偉大創(chuàng )新

6月21日，新時(shí)代 新動(dòng)能 新咨詢(xún) | 政府投資項目管理解決方案（鄭州）高峰論壇隆重召開(kāi)（詳情點(diǎn)擊《新時(shí)代新動(dòng)能新咨詢(xún)丨政府投資項目管理解決方案（鄭州）高峰論壇隆重召開(kāi)》），著(zhù)名經(jīng)濟學(xué)家賈康先生作了“PPP：制度供給的偉大創(chuàng )新”為主題的經(jīng)驗分享，以下為主要分享內容。

尊敬的尹教授、劉站長(cháng)，尊敬的各位領(lǐng)導、各位專(zhuān)家、各位嘉賓朋友，大家好！
      很高興能夠參加今天的活動(dòng)，今天我想就怎樣貫徹中央最高層的指導精神，在我們這個(gè)PPP創(chuàng )新過(guò)程中間，面對現實(shí)問(wèn)題，理清一些思路和要點(diǎn)，談?wù)勛约旱幕�本看法�?/span> 

我先簡(jiǎn)單勾畫(huà)一下我對十九大指導精神的理解，最高決策層在十九大的指導層面上的大致方針，是要照顧我們各個(gè)地方政府轄區、各個(gè)行業(yè)、各個(gè)企業(yè)集團和市場(chǎng)部門(mén)的具體工作。 

十九大的戰略方針列出了很多具體的要點(diǎn)，但在底層指導層面，我們要反饋至少四個(gè)層面的最基本的精神實(shí)質(zhì)，其中一個(gè)就是中央對于我們在現代化經(jīng)濟過(guò)程中間的歷史方位有新的判斷，我們是走過(guò)了站起來(lái)和富起來(lái)的時(shí)代，現在面臨的是實(shí)現中國夢(mèng)現代化偉大復興強起來(lái)的新時(shí)代，而這個(gè)新的時(shí)代又有了中國特色社會(huì )主義思想的這樣的指南。 

現在雖然是已經(jīng)走過(guò)富起來(lái)的時(shí)代，仍然是存在著(zhù)人民美好生活的需要和發(fā)展的不平衡不充分之間的矛盾，要警覺(jué)這些矛盾制約。在問(wèn)題導向之下，那么，怎么樣認識我們的供給側的不充分，關(guān)鍵是要注意到它的不平衡這種結構問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，結構的失衡是我們現在高質(zhì)量發(fā)展中間矛盾的主要方面，而解決方略一定是要到第三個(gè)層面，就是要以供給側結構性改革來(lái)著(zhù)力化解社會(huì )主義主要矛盾。 

人民群眾對美好生活的需要，不僅有物質(zhì)層面和精神層面的需求，還要將兩者結合，進(jìn)一步提升到政治文明。社會(huì )公平、政治、民主化、法制化、人的全面發(fā)展，所有人民群眾美好生活的需要都必須要有有效的供給來(lái)對應，而這種有效供給，要把它納入高質(zhì)量發(fā)展的軌道，以供給側結構性改革這個(gè)制度創(chuàng )新帶出整個(gè)供給體系質(zhì)量效果提高，以化解社會(huì )主要矛盾，在問(wèn)題導向之下達到實(shí)際的效果。 

為了貫徹供給側結構性改革，在十九大之后，我們把它作為構建現代化經(jīng)濟體系的主線(xiàn)，要進(jìn)一步的克服結構失衡的這個(gè)矛盾制約，我們必須充分認識到“行百里者，半九十”這個(gè)中關(guān)期考驗，在2035年，基本進(jìn)入社會(huì )主義現代化，再爭取到2050年實(shí)現中國夢(mèng)。應對挑戰，最主要的是我們所依靠的新的動(dòng)力體系，所謂高質(zhì)量發(fā)展要實(shí)現動(dòng)力轉型升級，要緊緊抓住科技是第一生產(chǎn)力以及制度創(chuàng )新的潛力空間。像我們今天討論的PPP創(chuàng )新，就是創(chuàng )新發(fā)展中的一個(gè)非常鮮明的重點(diǎn)創(chuàng )新事項。 

把這三個(gè)層面的基本認識勾畫(huà)以后，我們還必須有一個(gè)“變化不變”的認識。我們有兩個(gè)不變，其中一個(gè)就是我們仍然處于社會(huì )主義初級階段，這是中國最大的實(shí)際，只有牢牢把握好基本國情，才能夠掌握好貫徹黨的基本路線(xiàn)。 

中國仍處于社會(huì )主義初級階段，基本路線(xiàn)中經(jīng)濟建設為中心所對應的多種經(jīng)濟成分要共同發(fā)展，公有制、非公有制都是中國特色社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟重要組成部分，這些都是基于我們所處的歷史階段的最根本的判斷，這是絕對不能動(dòng)搖的，要堅定不移的把公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟一起發(fā)展下去。 

我們在實(shí)際生活中推進(jìn)創(chuàng )新，就要意識到我們是發(fā)展中經(jīng)濟體系，我們的創(chuàng )新是要通過(guò)追趕最后完成現代化反超，這方面我們是有后發(fā)優(yōu)勢的，但是需要注意到，這個(gè)追趕過(guò)程需要我們戰略耐心，韜光養晦，有所作為，在創(chuàng )新方面做實(shí)。 

依照十九大要求，我們要進(jìn)一步通過(guò)中央和地方怎么樣把事權、財權、稅基理順關(guān)系以后形成全民規范多種科學(xué)約束力的預算，以及預算上全面實(shí)施績(jì)效管理來(lái)解決好建立現代財政支出的問(wèn)題，匹配的是預算改革和稅率改革。 

預算里面還有和PPP直接相關(guān)的政府付費，政府付費最典型的形式是可行性缺口補貼，PPP項目里所有的因素要盡可能的做準確的量化的預測，要在預算里安排，把PPP項目做成政府付費的可行性缺口補貼的方式支撐起來(lái)，以實(shí)行全面的績(jì)效管理。 

與地方債有內在關(guān)聯(lián)的PPP方面�？傮w來(lái)說(shuō)，中國地方政府可以舉債，而地方債怎么借怎么用怎么還貸，有清晰的法律規范。我的解讀是，地方債的總規模每個(gè)年度是由中央跟地方規劃好以后，分配到各個(gè)省級行政區，在省級預算里安排使用的規模。原來(lái)的地方融資平臺不再允許發(fā)動(dòng)新的地方隱形負債，鼓勵以PPP的方式實(shí)現機制的創(chuàng )新。 

而地方政府一定要貫徹自己的發(fā)展戰略，爭取跟上時(shí)代發(fā)展要求，在各個(gè)地方政府領(lǐng)域下，匯成中國追趕趕超的現代化進(jìn)程。 

實(shí)際上我們的戰略發(fā)展要求除了要求地方債陽(yáng)光化，還有不可忽視的PPP創(chuàng )新機制。既然PPP是政府和企業(yè)以伙伴關(guān)系式合作來(lái)建設和運營(yíng)公共工程項目，那么，它的負債就不可能在政府方面完全撇清干系。但這個(gè)機制創(chuàng )新，可以使政府的相關(guān)負債產(chǎn)生相當可觀(guān)的放大效應和在資金使用中明顯的績(jì)效提升作用，這便是要強調鼓勵創(chuàng )新PPP的原因。 

此前，政府出于鼓勵創(chuàng )新的原因，曾經(jīng)在文件中規定，凡是由管理部門(mén)確認為PPP的項目，它的負債不納入地方政府債務(wù)規模的統計。運行一段時(shí)間以后，現在實(shí)際的負債風(fēng)險壓力因素又使政府管理主體感受到需要防范風(fēng)險�，F在來(lái)看，一些地方的感受就是PPP不能和政府購買(mǎi)服務(wù)對接，不能做出任何的承諾保底等等，但在嚴謹地說(shuō)清楚的情況下，其實(shí)PPP負債的風(fēng)險必然是以某種方式，由合作伙伴各方共同承擔。 

也就是在“保底條款”方面，PPP建設項目，要形成伙伴關(guān)系機制來(lái)處理的風(fēng)險共擔。而風(fēng)險共擔或分擔的同時(shí)，就能夠實(shí)現共贏(yíng)雙贏(yíng)的利益共享，企業(yè)的利益訴求是在商言商的立場(chǎng)，認為在鎖定的20年、30年甚至更長(cháng)的時(shí)間段里，能實(shí)現可接受的年化收益率。而政府的決策集團按照發(fā)展戰略和符合人民群眾的利益，做出應有的政績(jì)。風(fēng)險共擔，給參與的資本方和企業(yè)一個(gè)有安全感的預期，才能使企業(yè)界和政府真正可持續的合作PPP。 

地方政府發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟機制也要考慮“堵不如疏”。我一直強調，疏堵結合，從長(cháng)期發(fā)展來(lái)看，不僅更好的發(fā)揮機制的作用，也更有效的防范風(fēng)險。另外，就是應考慮以規范的股權交易平臺來(lái)疏導資本要素流動(dòng)的機制建設問(wèn)題。之前政府已經(jīng)設有了上海、天津兩地的PPP資產(chǎn)交易平臺，而PPP的股權交易就是非常典型的，通過(guò)這樣的平臺去進(jìn)行規范化的、陽(yáng)光化的交易，這是“疏”的關(guān)鍵，可以解決大家擔心的資金期限錯配的問(wèn)題。而且疏導交易的通道建設要往前看，要考慮制度建設的疏導作用。 

財政承受能力方面，是說(shuō)地方政府一個(gè)年度的PPP付費項目。要在一個(gè)地方做PPP項目，一般來(lái)說(shuō)累積起來(lái)就有可能接近10%的天花板，這個(gè)時(shí)候就需要有專(zhuān)業(yè)的力量幫助調整，把超出的部分勻到后面的年度等，以此方式來(lái)防范風(fēng)險，但也不能絕對化。疏導就是讓大家在預測方面做到盡可能的準確，考慮到公共收支預算和其他財力的調動(dòng)，既要積極，又要可行。 

由于時(shí)間原因，簡(jiǎn)單的為大家闡述了自己的觀(guān)點(diǎn)和看法，請大家批評指正，謝謝大家！ 

另：此內容整理于在“新時(shí)代 新動(dòng)能 新咨詢(xún) | 政府投資項目管理解決方案（鄭州）高峰論壇”上賈康先生的演講錄音，完整的演講視頻在“海天造價(jià)咨詢(xún)”微信上推送。