PPP清庫結束，92號文是對PPP的叫停？還是探索新的發(fā)展方向？

近日，PPP項目運作模式成為行業(yè)關(guān)注熱點(diǎn)話(huà)題。去年11月，財政部辦公廳印發(fā)《關(guān)于規范政府和社會(huì )資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號，下稱(chēng)“92號文”），要求各地在2018年3月底前完成對不符合規定的PPP項目的集中清理工作，PPP市場(chǎng)迎來(lái)了“史上最嚴”禁令。

清庫工作的開(kāi)展和規范文件的密集出臺，不僅給高速發(fā)展的PPP踩上“急剎車(chē)”，也為政府兜底變相舉債、背離PPP改革初衷的偽PPP項目“敲上”重重一拳，在此背景下，業(yè)界對PPP走向更為關(guān)注。

此次清庫處理也將成為市場(chǎng)規范發(fā)展的新起點(diǎn)，迫使其回歸理性，為接下來(lái)解決一系列問(wèn)題鋪路——構建國家層面的PPP法律體系、部際協(xié)調機制、明確主管部門(mén)，以及在各級政府打造專(zhuān)業(yè)的PPP業(yè)務(wù)團隊等。

92號文之后，部委對PPP未來(lái)的管理持何種看法？目前正在開(kāi)展的清庫，其標準是什么？PPP被規范帶來(lái)何種影響，是否如好事者所說(shuō)的PPP速凍的結果是逐漸消亡？一系列的問(wèn)題讓接下來(lái)的PPP模式發(fā)展備受關(guān)注，對此，業(yè)內諸多專(zhuān)業(yè)人士對此做出了解讀。

業(yè)內專(zhuān)家薛濤指出，92號文之后，各界對PPP動(dòng)向有不同的解讀，在他看來(lái)，規范本身意味著(zhù)回歸PPP的初心，是回歸提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和供給效率的本源。

財政部PPP中心推廣開(kāi)發(fā)部主任夏穎哲表示，無(wú)論是去年出臺50號文、92號文、192號文等規范政策，還是今年3月底頒布的財金23號文，均是用來(lái)考量我們是否做真正的PPP項目——與績(jì)效考核掛起鉤來(lái)、項目參與方能夠做到風(fēng)險分擔、讓真正有運營(yíng)的項目能夠執行下去。

“92號文強約束，重點(diǎn)防止將純工程、無(wú)運營(yíng)的政府付費類(lèi)項目包裝成PPP，并及時(shí)清理出庫，這遏制劣幣驅逐良幣，堅守做真的PPP和真的做PPP倡導公平競爭起到重要作用，讓更多擁有核心技術(shù)和運營(yíng)能力的專(zhuān)業(yè)化社會(huì )資本方參與水環(huán)境綜合治理，是PPP回歸本源和初心的關(guān)鍵。”中國水環(huán)境集團副總裁房勇認為，從這個(gè)意義上講，PPP并未進(jìn)入寒冬，只是正在接受春天到來(lái)前的考驗，逐步完善規范的PPP必將行穩致遠。

針對PPP領(lǐng)域出現的問(wèn)題，中國投資咨詢(xún)副總經(jīng)理譚志國認為，對于國家發(fā)布的規范PPP發(fā)展的政策文件，市場(chǎng)存在一些過(guò)度解讀、過(guò)度理解的現象，從而導致出現“過(guò)度執行”的行為，這種過(guò)度的解讀對于PPP的良性發(fā)展有時(shí)候會(huì )是一種傷害。

盡管目前PPP模式存在不完善的地方，但在政府公共治理能力的提升以及公共服務(wù)效率的改善方面，PPP做出的貢獻有目共睹。

“未來(lái)還要繼續規范，希望與PPP全生命周期掛起鉤來(lái)，讓業(yè)內清晰認識到PPP項目存在的風(fēng)險，去評判哪些項目可以去做、哪些不能做，堅決清退打擊政府兜底、違法違規舉債擔保等。規范的目的是培養優(yōu)秀的社會(huì )資本、講信用的政府和有績(jì)效的項目。”夏穎哲補充。

本輪清理僅是PPP規范發(fā)展的新起點(diǎn)，接下來(lái)仍有諸多問(wèn)題待解。首先，應盡快從頂層設計上建立PPP的相關(guān)法律和體制機制，對爭議已久的諸多問(wèn)題作出明確規范、解釋。

清華大學(xué)PPP研究中心首席專(zhuān)家王守清認為，PPP立法首先要直面三大任務(wù)：

一是制訂全國性的PPP項目實(shí)施、操作指南，如進(jìn)一步明確PPP應用范圍、政府審批權限、審批流程、管理程序、合同框架和風(fēng)險分擔原則，以及企業(yè)退出機制和糾紛處理機制等，進(jìn)一步規范各參與方的行為。

二是從機制上建立國家級PPP補缺資金，以促進(jìn)經(jīng)濟欠發(fā)達地區的基礎設施建設，平衡區域發(fā)展；同時(shí)減輕經(jīng)濟欠發(fā)達地區政府的財政負擔，吸引社會(huì )投資者參與。

三是建立PPP管理的部際協(xié)調機制。須盡快建立起包括財政部、發(fā)改委、自然資源部、“一行兩會(huì )”等多部委在內的協(xié)調機制；并且鼓勵自然資源部更多地參與到PPP的管理工作之中，為項目發(fā)展提供更靈活的土地使用機制。

其次，加強各級政府的PPP人才團隊建設。多位專(zhuān)業(yè)人士坦言，前述一系列亂象的根源之一是“懂的人太少”——無(wú)論政府、企業(yè)還是金融機構、咨詢(xún)公司，均存在以舊思維去理解甚至曲解新模式的問(wèn)題，因此亟待政府加強人才團隊培訓工作，并創(chuàng )造條件逐步吸引具備豐富經(jīng)驗的國際人才加入。

再者，PPP項目存在投資金額大、投資周期長(cháng)、不確定性因素多、風(fēng)險相對較高等特點(diǎn)，即便在英國、加拿大等發(fā)展經(jīng)驗成熟的國家，PPP項目在所有公共項目中的占比也僅為10-30%，“PPP要因地制宜。” 

根據今年2月財政部披露的第四批PPP示范項目名單，數據顯示，第四批PPP示范項目?jì)H有396個(gè)，不僅數量較以往相比下降，投資額也同樣出現下降。與之對應的，是民營(yíng)資本參與數量的提升，達到143個(gè)，占比達到58%。

業(yè)內人士認為，雖然PPP項目清庫會(huì )在短期內導致項目落地數量下降，但入庫項目的質(zhì)量會(huì )越來(lái)越高，以環(huán)保項目為例，在第四批PPP示范項目中，具有較強運營(yíng)屬性、在項目運營(yíng)期內能產(chǎn)生穩定現金流的環(huán)保類(lèi)項目占比達到三成，這對于整個(gè)行業(yè)的長(cháng)期發(fā)展有利無(wú)害。

薛濤表示，PPP進(jìn)入規范的新時(shí)代，對于地方政府而言，不能只為融資，更要注重公共服務(wù)效率的提升；對企業(yè)而言，應該向“運營(yíng)”或者“準運營(yíng)”轉型，從賺工程快錢(qián)到細水長(cháng)流賺合理的、運營(yíng)的錢(qián)；對金融機構而言，識別符合要求注重運營(yíng)轉型的優(yōu)秀社會(huì )資本是他們參與PPP的最重要的抓手。